Oleh: Haikal Kurnia Maulana Ritonga
Ekspansi status Pegawai Pemerintah dengan Perjanjian Kerja (PPPK) dalam struktur Badan Gizi Nasional (BGN) bukan sekadar isu administratif, melainkan persoalan mendasar arah reformasi birokrasi. Kebijakan ini berisiko mengaburkan batas antara aparatur negara sebagai perumus dan penjaga kepentingan publik dengan pelaksana layanan operasional yang semestinya dikelola secara manajerial dan kontraktual. Dilema utamanya jelas: apakah penguatan institusi gizi harus ditempuh melalui ekspansi status kepegawaian, atau melalui desain organisasi yang adaptif dan berbasis kompetensi?
Secara normatif, Undang-Undang Aparatur Sipil Negara menegaskan prinsip sistem merit—pengangkatan dan pengembangan aparatur berdasarkan kualifikasi dan kinerja. Namun, perluasan PPPK tanpa diferensiasi jabatan yang tegas berpotensi menjadikan meritokrasi sekadar formalitas. Ketika jabatan operasional lapangan dilembagakan sebagai aparatur negara, terjadi inflasi administratif yang melemahkan distingsi antara fungsi inti negara dan fungsi pelayanan teknis.
Dalam perspektif birokrasi Weberian, ekspansi tanpa pembatasan fungsi mengaburkan hierarki dan rasionalitas legal-formal. Dari sudut pandang New Public Management, kebijakan ini berisiko menciptakan rigiditas fiskal dan mengunci organisasi dalam beban tetap jangka panjang. Bahkan dalam kerangka Neo-Weberian State, penguatan kapasitas negara tidak identik dengan penambahan status, melainkan dengan perbaikan regulasi, koordinasi, dan tata kelola.
Jika preseden ini dibiarkan, sektor lain akan menuntut perlakuan serupa, dan sistem kepegawaian berubah dari instrumen profesionalisasi menjadi arena distribusi status. Karena itu, reformasi kelembagaan tidak boleh direduksi menjadi ekspansi aparatur. Penguatan BGN harus dijaga dalam koridor desain institusional yang proporsional: jabatan strategis berbasis merit ASN, sementara fungsi operasional dikelola secara fleksibel dan efisien. Negara yang efektif bukanlah yang memperluas status, melainkan yang menegakkan batas fungsi secara tegas dan berkelanjutan secara fiskal.
Institusionalisasi Kebijakan Gizi dan Konsekuensi Kepegawaian
Pembentukan Badan Gizi Nasional (BGN) melalui Peraturan Presiden Nomor 83 Tahun 2024 menandai restrukturisasi signifikan dalam tata kelola kebijakan pangan dan gizi nasional. Dalam konsideransnya, pembentukan lembaga ini diletakkan dalam kerangka percepatan penanganan masalah gizi, penguatan kualitas sumber daya manusia, serta konsolidasi program lintas kementerian/lembaga yang sebelumnya tersebar.
Secara normatif, kehadiran BGN dapat dibaca sebagai manifestasi tanggung jawab negara sebagaimana diamanatkan Pasal 28H ayat (1) dan Pasal 34 ayat (3) UUD 1945, yang menegaskan hak warga negara atas pelayanan kesehatan dan kewajiban negara menyediakan fasilitas pelayanan umum yang layak. Namun, dinamika kebijakan tidak berhenti pada pembentukan institusi. Rencana penempatan puluhan ribu tenaga pada Satuan Pelayanan Pemenuhan Gizi (SPPG) dengan status Pegawai Pemerintah dengan Perjanjian Kerja (PPPK) memunculkan pertanyaan mendasar: apakah ekspansi tersebut selaras dengan desain normatif sistem Aparatur Sipil Negara (ASN)?
Isu ini melampaui persoalan administratif. Ia menyentuh tiga lapis persoalan sekaligus: (1) konsistensi norma dalam Undang-Undang ASN, (2) integritas prinsip meritokrasi dalam manajemen sumber daya manusia negara, dan (3) implikasi fiskal jangka panjang terhadap struktur belanja negara.
Batasan Konseptual PPPK dalam UU ASN
Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2023 tentang Aparatur Sipil Negara menegaskan bahwa ASN terdiri atas PNS dan PPPK. Dalam Pasal 1 angka 4 UU ASN ditegaskan bahwa PPPK adalah warga negara Indonesia yang memenuhi syarat tertentu, yang diangkat berdasarkan perjanjian kerja untuk jangka waktu tertentu dalam rangka melaksanakan tugas pemerintahan.
Lebih lanjut, Pasal 18 UU ASN mengatur bahwa jabatan ASN terdiri atas:
Jabatan Manajerial; dan
Jabatan Nonmanajerial.
Pasal 19 menyatakan bahwa jabatan nonmanajerial terdiri atas Jabatan Fungsional dan Jabatan Pelaksana. Namun dalam praktik regulasi turunan, pengisian PPPK secara dominan diarahkan pada jabatan fungsional tertentu yang membutuhkan kompetensi spesifik.
Dalam rezim sebelumnya, Pasal 94 UU No. 5 Tahun 2014 (yang kini diperbarui melalui UU ASN 2023) menegaskan bahwa jenis jabatan yang dapat diisi oleh PPPK diatur dengan Peraturan Presiden. Implementasinya tercermin dalam Peraturan Pemerintah Nomor 49 Tahun 2018 tentang Manajemen PPPK, yang menggarisbawahi bahwa pengadaan PPPK dilakukan berdasarkan kebutuhan jabatan dan beban kerja yang telah dianalisis secara sistematis.
Pasal 4 PP 49/2018 menekankan bahwa manajemen PPPK dilaksanakan berdasarkan sistem merit. Sistem merit sendiri, sebagaimana ditegaskan dalam Pasal 1 angka 22 UU ASN, adalah kebijakan dan manajemen ASN yang berdasarkan pada kualifikasi, kompetensi, dan kinerja secara adil dan wajar tanpa membedakan latar belakang politik, ras, agama, asal usul, jenis kelamin, dan kondisi lainnya.
Dengan demikian, secara normatif terdapat tiga syarat implisit bagi pengangkatan PPPK:
Adanya kebutuhan jabatan yang terdefinisi secara jelas;
Kualifikasi dan kompetensi spesifik yang terukur;
Kesesuaian dengan prinsip sistem merit.
Pertanyaannya kemudian: apakah tenaga operasional SPPG—yang sebagian besar menjalankan fungsi teknis seperti pengolahan makanan, distribusi logistik, dan pengelolaan dapur—memenuhi karakteristik jabatan yang secara konseptual dirancang untuk skema PPPK?
Distorsi Definisi ASN dan Paradoks “Satuan Pelayanan”
Satuan Pelayanan Pemenuhan Gizi pada hakikatnya merupakan unit operasional lapangan. Fungsinya bersifat eksekutorial, bukan perumusan kebijakan. Dalam perspektif teori birokrasi klasik Max Weber (Weberian bureaucracy), birokrasi negara ideal dibangun atas dasar pembagian kerja rasional, hierarki yang jelas, spesialisasi fungsi, dan rekrutmen berbasis kompetensi teknis yang terdokumentasi.
Dalam model Weberian, aparatur negara menjalankan fungsi otoritatif dan regulatif. Sementara fungsi operasional yang bersifat produksi atau penyediaan jasa langsung dapat dikelola melalui mekanisme kontraktual atau entitas terpisah.
Ketika seluruh tenaga SPPG diangkat menjadi PPPK, negara memperluas domain birokrasi ke ranah operasional mikro yang secara teoritis tidak selalu memerlukan status kepegawaian negara. Hal ini berpotensi menciptakan inflasi administratif: semakin banyak fungsi teknis yang dilekatkan pada status ASN, semakin kabur batas antara negara sebagai regulator dan negara sebagai operator langsung.
Paradoksnya, skema PPPK awalnya dirancang untuk menciptakan fleksibilitas dalam birokrasi—sebuah elemen yang sejalan dengan paradigma New Public Management (NPM). NPM mendorong efisiensi, kontraktualisasi, dan manajemen berbasis kinerja, dengan meminimalkan pembengkakan struktur permanen.
Namun, apabila PPPK justru digunakan untuk menginstitusionalisasi tenaga operasional secara massif, maka logika fleksibilitas berubah menjadi ekspansi struktural. Negara tidak lagi bergerak menuju organisasi ramping (lean government), melainkan menuju birokrasi yang semakin luas cakupannya.
Perspektif Neo-Weberian State: Antara Negara Kuat dan Negara Efisien
Teori Neo-Weberian State (NWS) mencoba mensintesiskan birokrasi klasik dengan prinsip efisiensi modern. Dalam pendekatan ini, negara tetap memegang peran sentral sebagai penjaga kepentingan publik, namun mengadopsi instrumen manajemen modern untuk meningkatkan efektivitas.
Dalam konteks BGN, pendekatan NWS akan menempatkan negara sebagai penjamin standar gizi nasional, regulator mutu layanan, dan pengawas akuntabilitas anggaran. Namun pelaksanaan teknis dapat dilakukan melalui kemitraan terstandar.
Ekspansi PPPK untuk seluruh tenaga SPPG berisiko menggeser keseimbangan tersebut. Negara menjadi operator langsung dalam skala masif, yang berpotensi mengurangi kapasitasnya sebagai pengatur dan pengawas strategis.
Logika Eskalasi Normatif dan Preseden Antar-Sektor
Secara normatif, inkonsistensi dalam penerapan sistem merit akan memicu tuntutan sektoral. Guru honorer di sekolah swasta, tenaga kesehatan kontrak, penyuluh pertanian non-ASN, serta pendamping desa dapat mengajukan klaim serupa atas dasar kesetaraan fungsi pelayanan publik.
Jika argumentasi kebijakan didasarkan pada frasa “melayani masyarakat”, maka hampir seluruh profesi di sektor sosial memiliki legitimasi moral yang setara. Tanpa diferensiasi berbasis kompetensi dan klasifikasi jabatan yang tegas, sistem merit akan tereduksi menjadi mekanisme distribusi status.
Dalam teori administrasi publik, fenomena ini dikenal sebagai path dependency: satu keputusan kebijakan menciptakan jalur ekspektasi yang sulit dibalikkan. Begitu satu kelompok memperoleh afirmasi status, tekanan politik untuk memperluas afirmasi tersebut meningkat.
Implikasi Fiskal: Dari Biaya Variabel ke Komitmen Struktural
Belanja pegawai merupakan komponen anggaran yang memiliki rigiditas tinggi. Meskipun PPPK secara formal berbasis kontrak dan tidak otomatis memperoleh pensiun sebagaimana PNS, Pasal 98 UU ASN tetap menjamin hak-hak PPPK berupa gaji dan tunjangan sesuai peraturan perundang-undangan.
Dalam praktik birokrasi Indonesia, tekanan politik sering kali mendorong penyetaraan hak secara bertahap. Dengan demikian, pengangkatan puluhan ribu PPPK dalam satu program berpotensi menciptakan kewajiban fiskal berulang yang sulit direduksi.
Dalam perspektif ekonomi publik, konversi biaya operasional menjadi belanja pegawai permanen mengurangi ruang fiskal untuk belanja produktif lainnya. Jika program MBG suatu saat mengalami rasionalisasi atau evaluasi ulang, negara tetap terikat pada komitmen kepegawaian yang telah dibentuk.
Risiko lainnya adalah crowding out effect, yaitu terdesaknya belanja modal dan investasi jangka panjang akibat dominasi belanja rutin.
Alternatif Desain Kebijakan: Diferensiasi Status dan Penguatan Sistem Merit
Untuk menjaga konsistensi normatif dan rasionalitas administratif, beberapa opsi dapat dipertimbangkan:
1. Diferensiasi Jabatan
Hanya jabatan manajerial dan jabatan fungsional tertentu di BGN (misalnya ahli gizi masyarakat, analis kebijakan gizi, auditor mutu pangan) yang diisi melalui mekanisme ASN/PPPK.
2. Kontrak Profesional Berbasis Kinerja
Tenaga operasional SPPG direkrut melalui kontrak profesional dengan standar sertifikasi dan evaluasi periodik.
3. Model Kemitraan Terstandar
Negara bertindak sebagai regulator dan pembiaya, sementara pelaksana teknis berasal dari entitas profesional yang terakreditasi.
4. Penguatan Sistem Merit
Setiap pengadaan PPPK wajib didahului analisis jabatan (anjab) dan analisis beban kerja (ABK) sebagaimana diwajibkan dalam regulasi manajemen ASN.
Pendekatan ini selaras dengan prinsip Weberian dalam hal legalitas dan hierarki, sekaligus konsisten dengan semangat efisiensi dalam New Public Management dan keseimbangan strategis dalam Neo-Weberian State.
Menghindari Inflasi Status dan Menjaga Integritas Reformasi ASN
Pembentukan BGN adalah langkah strategis dalam pembangunan kualitas sumber daya manusia. Namun ekspansi status PPPK secara massif tanpa diferensiasi konseptual berisiko menimbulkan distorsi sistemik.
Reformasi ASN tidak boleh direduksi menjadi perluasan jumlah aparatur, melainkan harus diarahkan pada peningkatan kualitas, akuntabilitas, dan profesionalisme. Sistem merit sebagaimana diamanatkan UU ASN merupakan fondasi yang tidak boleh dikompromikan oleh tekanan sektoral atau pertimbangan jangka pendek.
Negara perlu menegaskan kembali batas konseptual antara pelaksana program dan aparatur negara. Tidak setiap penyedia layanan publik harus menjadi ASN. Jika batas ini kabur, maka birokrasi berpotensi mengalami inflasi status, rigiditas fiskal, dan erosi legitimasi meritokrasi.
Dalam konteks ini, tantangan terbesar bukan sekadar mengelola program gizi, melainkan menjaga konsistensi desain kelembagaan negara agar tetap rasional, proporsional, dan berkelanjutan bagi generasi mendatang.
Penulis adalah Alumni Hubungan Internasional Unair dan Pemerhati Sosio Politik di Indonesia
