Menang Bersama, Lalu Berebut Cuan: Penyebab Pecah Kongsi Kepala Daerah

Oleh: Dr. Salamuddin, MA

Dua orang yang semula berpelukan di hadapan ribuan pendukung kampanye, foto berdampingan di baliho sepanjang jalan, saling memuji dalam setiap debat, tiba-tiba dapat berubah menjadi dua kutub yang saling menjauhi, bahkan saling menjegal begitu kursi kekuasaan berhasil diduduki. Inilah fenomena yang kini seringkali disaksikan masyarakat dan telah menjadi penyakit dalam tata kelola pemerintahan daerah — pecah kongsi antara kepala daerah dan wakilnya.

Cerita ini terjadi di banyak daerah di Indonesia, dari Sabang hingga Merauke. Gubernur dan wakil gubernur, bupati dan wakil bupati, walikota dan wakil walikota yang saat kampanye kompak berjuang merebut suara, lalu duduk di kantor yang sama namun membangun kerajaan yang berbeda setelah pemilihan kepala daerah selesai. Rakyat yang bersama-sama memilih mereka kini hanya bisa menonton dan menanggung akibatnya.

Bukan soal tidak cocok, ini soal uang dan kuasa

Kita perlu jujur membongkar akar masalah ini. Konflik antara kepala daerah dan wakilnya nyaris tidak pernah bermula dari perbedaan pandangan soal pembangunan atau filosofi pemerintahan. Hampir selalu sumber api itu bermula dari perdebatan tentang siapa yang mendapatkan kuasa atas proyek, siapa yang berhak menempatkan orang di jabatan strategis, dan berapa porsi anggaran yang bisa dikendalikan masing-masing pihak.

Konflik semacam ini bukan cerita baru dalam sejarah peradaban manusia. Kerajaan Majapahit pernah hancur bukan karena serangan musuh dari luar, melainkan karena dua penguasa yang seharusnya satu dinasti saling berebut kendali atas pelabuhan dan upeti dalam Perang Paregreg. Bahkan, keruntuhan Romawi bukanlah disebabkan karena kelemahan militer, melainkan tiga sekutu yang bersatu untuk berkuasa akhirnya harus saling berperang ketika pembagian provinsi dan legiun tak lagi memuaskan semua pihak. Sejarah telah mengajarkan bahwa koalisi yang dibangun di atas kalkulasi bagi hasil, bukan kesamaan visi, adalah koalisi yang menyimpan bom waktu. Namun pembelajaran besar ini terlupa untuk dipetik dalam konteks pemilihan kepala daerah di Indonesia.

Persoalannya bermula jauh sebelum pilkada berakhir. Data pilkada serentak menunjukkan bahwa sebagian besar pasangan calon terbentuk mendekati tenggat pendaftaran, bukan melalui perdebatan dan proses penjaringan visi yang panjang dan terencana. Kenapa hal seperti ini terjadi? Bukanlah hal yang harus ditutup-tutupi bahwa pasangan ini adalah hasil kalkulasi politik semata. si A membutuhkan basis massa dari wilayah tertentu yang dikuasai si B, sementara si B membutuhkan modal kampanye atau jaringan partai yang dimiliki si A. Dua orang ini bersatu bukan karena sepemikiran, melainkan karena saling membutuhkan untuk menang.

Maka ketika kemenangan sudah di tangan, jabatan sudah ditetapkan, kontrak batin itu mulai ditagih. Tim sukses wakil bupati mengatur dan menuntut jabatan di dinas-dinas tertentu. Jaringan relawan yang mendukung wakil walikota mengincar proyek infrastruktur. Sementara kepala daerah yang secara hukum memegang kendali penuh atas anggaran dan kebijakan merasa tidak harus berbagi terlalu banyak. Di sinilah api mulai menyala, karena pada akhirnya semua hanyalah soal perebutan cuan.

Mengapa konflik bertumbuh?

Ironisnya, regulasi yang tidak kokoh seperti ikut menumbuhkan potensi menjadi konflik dalam masalah ini. Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah tidak memberikan pembagian kewenangan yang jelas dan operasional antara kepala daerah dan wakilnya. Undang-undang hanya menyebut secara umum bahwa wakil kepala daerah membantu kepala daerah tanpa merinci dengan tegas apa yang dimaksud "membantu," dalam bentuk apa, dengan wewenang sebesar apa. Peraturan-peraturan turunan yang lahir di bawah undang-undang pun tidak mengisi kekosongan tersebut.

Akibatnya, ruang abu-abu ini menjadi medan pertempuran. Penyelesaian konflik antar pejabat tidak diatur secara formal, sehingga lazinmnya akan diselesaikan melalui negosiasi informal yang rawan manipulasi. Kepala daerah bisa dengan mudah menyingkirkan wakilnya dari rapat-rapat penting, mengecilkan perannya menjadi sekadar seremonial seperti menghadiri acara yang tidak penting, membuka pameran, atau menyambut tamu. Sementara keputusan nyata tentang anggaran, proyek, dan jabatan birokrasi dibuat tanpa sepengetahuan, apalagi persetujuan sang wakil.

Dalam banyak kasus yang penulis amati, wakil kepala daerah akhirnya menjadi "pejabat bayangan" yang membangun kekuatannya sendiri, seperti melobi anggota DPRD, membangun basis dukungan di masyarakat, dan menyiapkan amunisi untuk melawan kepala daerah atau bahkan untuk mencalonkan diri sendiri pada pilkada berikutnya. Aparatur dan mesin pemerintahan pun terbelah, ada staf yang setia ke kepala daerah, ada yang berlindung di bawah di bawah wakilnya. Ketika hal ini terjadi, maka pelayanan publik akan dikorbankan.

Hal yang sama berlaku bagi anggota DPRD yang memilih memanfaatkan konflik antara kepala daerah dan wakilnya sebagai peluang transaksi politik. Untuk memahami mengapa hal ini terjadi, kita perlu mundur selangkah dan melihat akar persoalan yang lebih dalam yaitu biaya politik yang harus ditanggung pasangan calon kepala daerah untuk memenangkan pilkada tidaklah kecil. Berbagai kajian dan pengakuan para pelaku politik menunjukkan bahwa ongkos pemenangan pilkada, mulai dari biaya kampanye, mobilisasi massa, honorarium tim sukses, hingga mahar politik kepada partai pengusung dapat mencapai puluhan hingga ratusan miliar rupiah, tergantung skala daerahnya. Uang sebesar itu tidak datang dari langit. Ia datang dari jaringan pengusaha, tokoh partai, dan kelompok kepentingan yang masing-masing menaruh ekspektasi atas investasi yang telah mereka tanamkan. Begitu pasangan calon dilantik menjadi kepala daerah dan wakilnya, tagihan itu mulai berdatangan dalam bentuk proyek, jabatan, dan akses anggaran. Di sinilah benih konflik sesungguhnya disemai, dua pihak yang masing-masing membawa beban utang politik yang berbeda, kini harus berbagi sumber daya yang sama dan terbatas.

Partai politik yang menjadi kendaraan kepala daerah dan wakilnya pada saat pilkada pun tidak serta-merta melepaskan kepentingannya begitu kemenangan diraih. Fraksi-fraksi di DPRD yang berasal dari partai pengusung kerap berubah menjadi perpanjangan tangan masing-masing pihak yang berkonflik, mendukung kebijakan yang menguntungkan kubu mereka, memblokir yang tidak, dan bungkam ketika seharusnya bersuara lantang membela kepentingan rakyat. Fungsi konstitusional DPRD sebagai lembaga pengawasan pun terdistorsi, bukan lagi mengawasi jalannya pemerintahan demi kepentingan publik, melainkan mengawal kepentingan jaringan yang telah berinvestasi sejak sebelum pilkada berlangsung. Perebutan anggaran dan proyek yang tampak seperti konflik dua orang di level eksekutif sesungguhnya adalah pertarungan jaringan yang jauh lebih luas dan lebih dalam, dengan DPRD sebagai salah satu arena bermainnya, dan rakyat hanya sebagai pihak yang tidak dilibatkan namun selalu menanggung akibatnya.

Masalah ini kerap tidak tampak di permukaan. Yang terjadi adalah lobi-lobi sunyi di luar gedung dewan, kesepakatan yang tidak tertulis, dan dukungan yang diberikan bukan atas dasar kepentingan publik melainkan kepentingan partai dan jaringan bisnis di belakangnya. Ketika lembaga pengawas justru menjadi sutradara tak kasat mata dalam pusaran konflik elite, maka yang runtuh bukan hanya satu jabatan, melainkan seluruh bangunan kepercayaan publik terhadap institusi demokrasi daerah. DPRD perlu diingatkan bahwa mandat yang diterimanya berasal dari rakyat pemilih, bukan dari elite partai yang menitipkan kepentingan di balik layar.

Rakyat yang paling dirugikan, namun tak sepenuhnya tah bersalah

Di tengah drama perebutan kuasa itu, satu pihak yang tak pernah disebut dalam pertengkaran tim sukses namun selalu menanggung akibatnya adalah rakyat biasa. Ibu-ibu yang menunggu janji perbaikan jalan kampung yang sudah rusak bertahun-tahun. Petani yang menantikan program bantuan bibit yang diteriakkan saat kampanye. Anak sekolah yang berharap beasiswa pendidikan yang pernah diiklankan di spanduk-spanduk pilkada. Masyarakat tidak mampu yang dipeluk saat kampanye dan dijanjikan layanan kesehatan gratis. Mereka adalah wajah dari setiap janji yang tidak ditepati dan mereka pula yang paling sedikit daya untuk menuntut pertanggungjawaban.

Ketika kepala daerah dan wakilnya sibuk berperang dingin, mesin pemerintahan berhenti berputar dengan efektif. Proyek-proyek yang seharusnya dikerjakan terhambat karena tidak ada keputusan yang tuntas ketika APBD yang seharusnya menjadi instrumen pembangunan malah tersandera oleh tarik-menarik kepentingan elite daerah. Program prioritas yang tertuang dalam visi-misi saat kampanye terbengkalai karena fokus pemimpin sudah beralih ke pertempuran internal yang tidak ada ujungnya.

Namun dalam konteks ini, kejujuran intelektual menuntut kita untuk tidak berhenti pada kesimpulan bahwa rakyat semata-mata adalah korban yang pasif. Sebagian dari persoalan ini juga bersumber dari perilaku rakyat itu sendiri, sebagai pemilih. Budaya politik transaksional yang mengakar di banyak daerah telah menjadikan sebagian konstituen sebagai aktor yang turut memelihara sistem. Pemilih yang bersedia menukar suaranya dengan uang serangan fajar, kaos kampanye, atau sembako murah secara tidak langsung sedang mengirimkan pesan kepada calon kepala daerah bahwa mandat politik bisa dibeli dan bahwa harganya tidak mahal. Ketika mandat diperoleh melalui transaksi, maka wajar jika kekuasaan pun dijalankan dengan logika yang sam yaitu transaksional, pragmatis, dan berorientasi pada pengembalian modal.

Pemilih yang oportunis juga kerap menjadi bahan bakar bagi mesin konflik pasca-pilkada. Kelompok-kelompok pendukung yang semula dikerahkan untuk memenangkan pasangan calon tidak serta-merta membubarkan diri setelah kemenangan diraih. Mereka menjelma menjadi kelompok penekan yang menagih janji balas jasa, kembali lagi ke proyek, jabatan, atau akses sumber daya. Ketika tuntutan itu tidak terpenuhi, mereka berpindah haluan, memperkeruh suasana, bahkan aktif membesarkan api konflik antara kepala daerah dan wakilnya demi membuka peluang negosiasi baru. Maka dalam ekosistem semacam ini, konflik elite bukan sekadar produk kerakusan pemimpin, ia juga dipupuk oleh pragmatisme konstituen yang belum sepenuhnya memahami bahwa suara mereka adalah amanah, bukan komoditas.

Pada akhirnya, fenomena ini merusak kepercayaan masyarakat terhadap demokrasi itu sendiri dan menciptakan lingkaran setan yang sulit diputus. Pemimpin yang buruk lahir dari pemilihan yang transaksional, dan pemilihan yang transaksional dilanggengkan oleh pemimpin yang juga membangun tata kelola pemerintahan daerah yang transaksional hingga pilkada berikutnya.

Peringatan keras: ada aturan yang menanti

Sebelum berbicara tentang pasal dan sanksi, ada hal yang lebih mendasar yang perlu diluruskan, bahwa kepala daerah dan wakilnya adalah pejabat publik, bukan pemilik daerah. Status itu membawa konsekuensi etis dan hukum yang tidak bisa diabaikan begitu saja. Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah secara eksplisit mewajibkan kepala daerah untuk memegang teguh dan mengamalkan Pancasila, menjalankan pemerintahan dengan penuh tanggung jawab, serta meningkatkan kesejahteraan rakyat.

Seperti yang diatur dalam Pasal 60 UU No. 23 Tahun 2014, sumpah jabatan kepala daerah memuat tiga kewajiban yang seharusnya menjadi kompas moral setiap pemimpin daerah. Namun perebutan proyek dan anggaran demi kepentingan kelompok sendiri secara telak mengkhianati ketiganya sekaligus: ia melanggar janji untuk berlaku "sebaik-baiknya dan seadil-adilnya" karena sumber daya publik dijadikan bancakan koalisi; ia mengabaikan kewajiban menjalankan aturan "dengan selurus-lurusnya" karena konflik internal melumpuhkan pelayanan publik; dan ia menodai ikrar untuk "berbakti kepada masyarakat" karena jabatan dipakai untuk melayani kepentingan sendiri, bukan kepentingan rakyat yang memilih.

Lebih dari itu, etika pemerintahan mengenal prinsip amanah jabatan, maka kekuasaan yang diterima dari rakyat harus dikembalikan dalam bentuk kebijakan yang berpihak kepada rakyat. Ketika kekuasaan itu justru digunakan untuk memperkaya jaringan, memenangkan tender kelompok sendiri, atau menyingkirkan lawan internal, maka pada titik itulah pemimpin telah mengkhianati kontrak paling mendasar dalam demokrasi.

Di sisi lain, masyarakat bukan sekadar penonton dalam tata kelola pemerintahan daerah. Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2009 tentang Pelayanan Publik secara tegas mengakui hak setiap warga negara untuk mendapatkan pelayanan yang berkualitas, tepat waktu, dan tidak diskriminatif. Ketika kepala daerah dan wakilnya larut dalam konflik perebutan anggaran dan proyek, hak-hak dasar warga inilah yang pertama kali dikorbankan secara diam-diam.

Publik perlu tahu bahwa sistem hukum Indonesia telah menyediakan instrumen nyata untuk mengawasi dan menindak kepala daerah yang menyimpang dari amanah jabatannya. Dokumen visi-misi yang didaftarkan ke KPU bukanlah sekedar formalitas. Mahkamah Agung telah menegaskan bahwa janji kampanye dalam dokumen resmi dapat menjadi dasar gugatan hukum apabila terbukti diabaikan demi kepentingan pribadi. UU Nomor 14 Tahun 2008 tentang Keterbukaan Informasi Publik memberikan hak kepada setiap warga untuk meminta dokumen anggaran, realisasi program, dan laporan kinerja pemerintah daerah. Kepala daerah yang mempersulit akses informasi dapat dilaporkan dan dikenai sanksi.

Masyarakat pun memiliki jalur pengaduan langsung seperti ke Ombudsman dan KPK. Ombudsman menerima laporan dugaan maladministrasi dalam pelayanan publik. KPK membuka kanal pelaporan untuk dugaan korupsi pejabat daerah, termasuk penyalahgunaan anggaran dan pengadaan proyek yang sarat konflik kepentingan.

Pilkada bukan titik akhir, tapi titik awal amanah

Kepala daerah dan wakilnya yang larut dalam konflik internal perlu menyadari bahwa masyarakat tidak sedang menonton. Mereka mencatat dengan cermat setiap hari yang terbuang sia-sia dalam perebutan proyek dan jabatan. Fenomena pecah kongsi ini bukan hanya masalah komunikasi antara dua orang. Ini adalah cerminan dari sistem politik yang belum matang, di mana kekuasaan masih lebih sering dipandang sebagai sumber cuan dan keuntungan pribadi ketimbang panggilan pelayanan. Selama cara pandang itu tidak berubah, selama regulasi tidak diperkuat, dan selama masyarakat belum cukup kritis menagih janji pemimpinnya, drama pecah kongsi ini akan terus berulang.

Namun harapan itu masih ada. Di tengah rentetan konflik elite kerajaan yang menghancurkan, selalu ada pemimpin yang memilih jalan berbeda. Hayam Wuruk dan Gajah Mada adalah contoh bagaimana sinergi antara raja dan patihnya, masing-masing pada jalur kewenangannya, mampu membawa Majapahit ke puncak kejayaan. Dalam konteks modern, Nelson Mandela memimpin Afrika Selatan pasca-apartheid bukan dengan membalas dendam kepada lawan politiknya, melainkan dengan membangun koalisi yang berlandaskan rekonsiliasi dan visi bersama. Keberhasilan mereka bukan karena tidak ada godaan untuk menyalahgunakan kekuasaan, melainkan karena mereka memilih untuk tidak melakukannya.

Di dalam negeri sendiri, fakta mencatat bahwa tidak sedikit pemimpin daerah yang berhasil menjaga keutuhan amanah hingga akhir masa jabatan dan menghasilkan perubahan yang benar-benar dirasakan rakyat. Ada kota yang berhasil bertransformasi dari kumuh menjadi layak huni karena pemimpinnya memilih membenahi ruang publik dan sanitasi ketimbang sibuk bernegosiasi proyek. Ada kabupaten yang berhasil menekan angka kemiskinan secara signifikan karena anggaran daerah diarahkan secara konsisten ke sektor pendidikan dan kesehatan dasar, bukan dihabiskan dalam perdebatan internal. Ada pula daerah yang indeks pelayanan publiknya melompat drastis semata-mata karena kepala daerah dan wakilnya memilih duduk satu meja membahas program, bukan saling membangun kubu.

Bahkan di level yang paling bawah sekalipun, semangat itu ada. Tidak sedikit kepala desa dan lurah yang dengan anggaran yang sangat terbatas berhasil membangun jalan desa, menghidupkan BUMDes, meningkatkan akses air bersih, mendatangkan wisatawan, dan menciptakan lapangan kerja di lingkungannya, bukan karena mereka memiliki sumber daya yang berlimpah, melainkan karena mereka memilih hadir sepenuhnya untuk warganya. Mereka adalah bukti paling sederhana namun paling kuat bahwa kepemimpinan yang berintegritas tidak mengenal skala jabatan, bisa tumbuh di mana saja.

Contoh-contoh ini adalah bukti bahwa sistem yang sama, regulasi yang sama, dan tekanan politik yang sama ternyata dapat menghasilkan kepemimpinan yang berbeda, bergantung pada integritas dan pilihan moral para pemimpinnya. Di sinilah letak harapan sesungguhnya bagi demokrasi Indonesia, demokrasi yang masih sangat muda jika dibandingkan dengan demokrasi yang telah berabad-abad dibangun di negara-negara lain.

Kerapuhan yang kita saksikan hari ini, termasuk fenomena pecah kongsi kepala daerah, mensyaratkan adanya kesalahan yang diakui, diperbaiki, dan tidak diulang. Masyarakat yang semakin kritis, generasi muda yang semakin melek hukum dan politik, serta ruang informasi yang semakin terbuka adalah modal besar yang tidak dimiliki oleh generasi sebelumnya. Jika modal itu dirawat dengan baik oleh pemimpin yang berintegritas, lembaga yang berfungsi, dan rakyat yang tidak tinggal diam, maka bukan tidak mungkin demokrasi Indonesia akan tumbuh menjadi demokrasi yang benar-benar bekerja untuk kesejahteraan seluruh rakyatnya.

Penulis adalah Dosen Fakultas Dakwah dan Komunikasi, Universitas Islam Negeri Sumatera Utara