Wajah Baru Sentralisasi

Oleh: Amir Hamdani Nasution

Polemik otonomi daerah dan desentralisasi belum usai. Bagai api dalam sekam. Hal ini ditandai dengan semakin menyempitnya ruang gerak Pemerintahan Daerah dalam menjalankan hak dan kewenangannya, sementara di waktu yang bersamaan ruang gerak Pemerintah Pusat semakin leluasa seolah tanpa batas dalam menangani segala urusan publik di Republik ini. Jika demikian, apakah ini sesuai dengan kehendak UUD 1945? Atau ini hanya kehendak rezim yang sedang berkuasa?

Pokok Masalah Sentralisasi Orde Baru

Dalam The Contemporary Law Dictionary karya Martin Basiang (2016), istilah centralisatie berasal dari bahasa Belanda. Padanan baku dalam bahasa Indonesia yaitu sentralisasi. Ia didefinisikan sebagai sistem pemerintahan atau sistem politik dengan konsentrasi administrasi pemerintahan yang berada di pemerintah pusat. Bagir Manan (1994) secara sederhana mendefinisikan sentralisasi sebagai penumpukan segala urusan di pusat.
Lalu, bagaimana rezim Orde Baru mendudukkan format sentralisasi tersebut sepanjang perjalanannya hingga tahun 1998?

Salah satu sandaran utama dari sentralisasi tersebut mengacu pada Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1974 tentang Pokok-Pokok Pemerintahan Daerah, yang mana apabila ditelisik lagi dari segi historis; Undang-Undang ini mencabut Undang-Undang Nomor 18 Tahun 1965 tentang Pokok-Pokok Pemerintahan Daerah. Sebagian besar sarjana di Indonesia sepakat memberikan penilaian bahwa UU 5/1974 ini sebagai produk hukum yang sentralistik. Apalagi Undang-Undang ini lahir di bawah langit yang status rezim bercorak otoriter dan represif. Boleh dikatakan, sempurna sudah praktik sentralisasi hingga ke titik akar rumput di pelosok negeri, diperkuat dengan jalan pikiran yang terpusat dengan menuntut penyeragaman segala entitas pemerintahan sampai ke tingkat paling bawah. Meskipun dalam pengaturannya, termuat jelas asas desentralisasi dan asas dekonsentrasi, namun itu diyakini hanya sebatas hiasan belaka.

Ambil contoh mengenai pola dan gerak laju sentralisasi Orde Baru. Pertama, dalam hal proses pembangunan, Pemerintah Pusat menyandarkan diri secara normatif pada Ketetapan MPR tentang Garis-Garis Besar Haluan Negara (GBHN). Dalam kurun waktu sejak tahun 1968 hingga tahun 1998, GBHN yang ditetapkan oleh MPR menjadi landasan hukum perencanaan pembangunan nasional dan otomatis berlaku bagi daerah. Cara pandang dan cara kerja GBHN tidak bisa dilepaskan dari kacamata yang berpaham sentralistik dan top-down, bahkan pada kenyataannya, GBHN secara empiris kecenderungannya didominasi oleh keinginan, kemauan, arahan dan petunjuk Presiden. Lalu, GBHN diuraikan secara teknis operasional ke dalam dokumen berupa Repelita (Rencana Pembangunan Lima Tahun). Dokumen lima tahunan ini bersifat "barang wajib" yang menjadi rujukan utama bagi Pemerintahan Daerah dalam rangka mengeksekusi pembangunan di daerah. Di titik ini, Pemerintahan Daerah ibaratnya cuma sekadar penonton dari jauh atau katakanlah sebagai "tukang hibur" ketika Pemerintah Pusat turun ke daerah.

Konsekuensinya apa? Pemerintahan Daerah tidak diberikan ruang dalam menyusun dan mengatur postur pembangunan di daerah masing-masing. Sebab, jika ada yang berani mengambil langkah untuk tidak sejalan dengan garis komando dari Jakarta, maka bersiap-siaplah untuk tidak menjabat sebagai Kepala Daerah. Alasannya cukup masuk akal, posisi Kepala Daerah (baik di level Provinsi maupun Kab/Kota) merupakan perpanjangan tangan Pemerintah Pusat dan mereka pun diangkat dan dilantik oleh Pusat.

Kedua, terkait perihal hak dan kewenangan pengelolaan sumber daya alam di daerah. Sudah menjadi pengetahuan umum bahwa rezim Orde Baru dinilai menjadi "penyumbang terbesar " terkait kerusakan hutan dan lingkungan di daerah sebagai akibat rentetan penyimpangan tata kelola sumber daya alam. Negeri ini memang tidak diragukan mengenai kekayaan sumber daya alam, namun sudah jamak diketahui bahwa kekayaan alam itu hanya dinikmati oleh segelintir elit.

Kenapa sedemikian masif adanya? Sebab, untuk mendapatkan izin konsesi atau disebut hak pengelolaan/penguasaan/pemanfaatan hutan itu misalnya, secara praktik rumusnya cukup sederhana; perusahaan Anda dekat dengan lingkaran Jakarta, lalu Anda tunduk, patuh, dan ikuti keinginan Jakarta, selesai itu barang. Pemberian izin konsesi ini juga turut menyasar sektor sumber daya alam lainnya; pertambangan, perkebunan, dan sektor strategis lainnya.

Lalu di mana posisi Pemerintahan Daerah dalam hal di atas? Atas nama "dikuasai oleh Negara" dan "stabilitas nasional", Pemerintahan Daerah nyaris tidak berkutik ketika sumber daya alam daerah diangkut besar-besaran ke luar daerah, entah itu dilakukan secara legal maupun ilegal.

Ketiga, mengenai pengisian jabatan Kepala Daerah. Zaman Orde Baru sudah membuktikan bahwa siapa saja yang dekat dan mendapat restu Jakarta. Sudah jelas yang bersangkutan akan diangkat dan dilantik menjadi Kepala Daerah. Meskipun ada pengaturan soal pemilihan Kepala Daerah di DPRD, tidak lebih momen tersebut hanya sekadar seremonial belaka. Keputusan akhir siapa yang dilantik toh tetap ada di tangan Pusat.

Dalam konteks yang lebih luas terkait hal di atas, penting untuk mengingat kembali pesan dari Adnan Buyung Nasution (2010) yang menyampaikan bahwa sejarah politik dan ketatanegaraan kita selama paling tidak dua periode, yakni Orde Lama (1959-1966) dan Orde Baru (1966-1998) telah memberikan pelajaran berupa pengalaman empiris untuk bangsa ini agar tidak lagi dininabobokan alias diperbodoh dengan alasan untuk mencapai tujuan yang luhur.

Titik Penampakan Sentralisasi

Di titik mana hari ini kita mendapati rentetan kebijakan yang sentralistik tersebut? Setidaknya penampakan tersebut dapat dijumpai dalam beberapa momentum.
Momentum pertama, perihal kebijakan sentralisasi fiskal, yang dibungkus dengan dalih efisiensi. Sepanjang bentangan fakta yang ada, sudah banyak daerah yang mengeluh dan kesulitan membiayai roda pemerintahan daerah dan item pembangunan akibat anggaran daerah yang dipotong oleh Pemerintah Pusat. Keluhan itu banyak kita temui di layar kaca media sosial, semisal keluhan dari Gubernur Maluku Utara, Gubernur Sumatera Barat, Bupati Siak, dan Bupati Tapanuli Tengah.

Sementara di titik faktual lainnya, postur dan program Pemerintah Pusat semakin gemuk dan kesannya tidak mengenal kata efisiensi. Buktinya sederhana saja, sepanjang program yang mestinya masih bisa diselesaikan di tangan Pemerintah Daerah, kecenderungannya ditarik menjadi urusan Pusat. Sebut saja soal program revitalisasi sekolah SD/SMP/SMA sederajat yang sudah berjalan dan rencana program revitalisasi puskesmas yang akan dieksekusi tahun 2027.

Padahal, Pasal 18A ayat (2) UUD 1945 mensyaratkan hubungan keuangan pusat dan daerah dilaksanakan secara adil dan selaras. Patokan utama adalah adil dan selaras. Di samping itu, salah satu pilar utama dari Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2022 tentang Hubungan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Daerah, yakni mengurangi ketimpangan vertikal dan horizontal, menekan kesenjangan pendapatan serta kualitas layanan publik antara Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Daerah, serta antar daerah. Bagaimana mungkin keadilan dan keselarasan tercipta jika bobot kewenangan itu jauh lebih berat kadarnya di meja Pemerintah Pusat?

Momentum yang kedua, praktik sentralisasi berkelindan di balik sederet undang-undang yang bersifat sektoral. Sebagai contoh, yang terbaru misalnya, Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2025 tentang perubahan keempat UU Minerba, poin pentingnya yakni memusatkan kewenangan penetapan Wilayah Izin Usaha Pertambangan mineral, logam dan batu bara sepenuhnya ke tangan Pemerintah Pusat. Hal ini cenderung berlawanan arah dengan Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 35/PUU-X/2012 tentang Pengujian Undang-Undang Nomor 41 Tahun 1999 tentang Kehutanan. Secara sederhana, putusan ini menyebutkan bahwa tidak semua wilayah khususnya hutan di Republik ini otomatis dikuasai oleh Negara c.q. Pemerintah Pusat, sebab di titik tertentu keberadaan masyarakat hukum adat masih tumbuh seiring zaman. Artinya, porsi hak ulayat atau hak masyarakat hukum adat bukan untuk dikesampingkan atau dianulir begitu saja, misalnya demi proyek strategis nasional.

Contoh lainnya, penampakan terbesar perihal sentralisasi berada di Undang-Undang Nomor 6 Tahun 2023 tentang Cipta Kerja, yang memindahkan kewenangan perizinan dan investasi dari tangan Pemerintahan Daerah ke tangan Pemerintah Pusat.

Momentum yang ketiga, bergulirnya kembali wacana pemilihan Kepala Daerah oleh DPRD. Di akhir pemerintahan Susilo Bambang Yudhoyono periode kedua, mekanisme pemilihan tidak langsung ini sempat membuat geger ruang publik, sebelum akhirnya proses demokrasi lokal itu "diselamatkan" oleh SBY melalui 2 (dua) Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang (Perppu) untuk membatalkan keputusan DPR yang mengubah mekanisme pemilihan kepala daerah menjadi melalui DPRD. Kini, wacana itu muncul lagi di awal tahun 2026 dengan alasan ongkos biaya politik pilkada yang mahal dan meminimalisir konflik di tengah masyarakat. Meskipun DPR akhirnya memilih untuk tidak melanjutkan pembahasan wacana tersebut, bukan berarti kondisi itu sudah cukup aman bagi publik untuk bisa berpartisipasi secara langsung memilih Kepala Daerah, sebab tidak sedikit produk hukum di Republik ini yang lahir dari proses "_sim salabim_" atau klausul tersebut diloloskan melalui praktik penyelundupan pasal.

Memindahkan pemilihan Kepala Daerah dari tangan rakyat ke tangan DPRD berarti menyerahkan sepenuhnya tubuh demokrasi lokal ke tangan elit parpol pusat untuk "dibonsai", sebab kenyataannya tidak bisa dipungkiri bahwa yang benar-benar berkuasa dan sepenuhnya punya kendali penuh terhadap hak suara anggota DPRD adalah atasan mereka yang berada di jajaran elit parpol pusat alias ketua umum partai. Pola tersebut "sebelas dua belas" dengan gaya sentralisasi Orde Baru. Pasal 18 ayat (4) UUD 1945 menghendaki kepala daerah dipilih secara demokratis. Semangatnya: rakyat tidak boleh seperti "membeli kucing dalam karung". Di samping itu, sejarah juga menunjukkan bahwa pilkada langsung yang lahir sejak tahun 2004 merupakan buah perjuangan panjang rakyat dalam merebut kembali hak politiknya yang dikekang oleh sentralisasi kekuasaan selama puluhan tahun.

Merunut ulang logika hukum konstitusi yang termuat dalam Pasal 18, 18A, dan 18B UUD 1945, salah satunya; ia tidak memberi ruang yang luas dan bebas bagi Pemerintah Pusat untuk mengelola segala urusan publik. Amanat konstitusi secara tegas menghendaki Pemerintahan Daerah mengatur dan mengurus dirinya sendiri, tanpa harus "mengemis" anggaran ke Pusat sebab hubungan itu bukanlah antara atasan dan bawahan. Pemerintahan Daerah menjalankan otonomi seluas-luasnya dalam bingkai NKRI, bukan sepanjang jalur yang diamini oleh Pusat.

Alarm sudah berbunyi. Kekuasaan ada batasnya. Buktinya, Putusan MK Nomor 100/PUU-XXIV/2026 terkait uji materiil UU Nomor 17 Tahun 2025 tentang APBN Tahun Anggaran 2026. Pada poin pentingnya, MK membatasi kewenangan Presiden dalam mengubah APBN secara sepihak yang hanya mengandalkan Perpres, lalu sepanjang diskresi fiskal pada masa darurat tetap dimungkinkan namun eksekusinya wajib memperoleh persetujuan DPR, dan sepanjang penggunaan dana desa oleh Pusat harus diselaraskan dengan otonomi dan pembangunan desa.

Alarm di atas mesti dibaca bukan sekadar koreksi atas jalan kebijakan Pemerintah Pusat, ia merupakan teguran keras terhadap sentralisasi yang kelewat batas.***

Penulis adalah Pengamat Kebijakan Publik, Ketua Yayasan Rumah Konstitusi Indonesia (YRKI), Dosen Sekolah Tinggi Ilmu Hukum Asy-Syafi'iyah Medan.