Pasang Surut Hubungan KDH dan DPRD

Oleh: Amir Hamdani Nasution

Dalam berbagai kesempatan dan diskusi soal dinamika otonomi daerah di Kab/Kota, ada akronim nyeleneh yang menyebutkan bahwa APBD itu dikenal sebagai "Anggaran Pak Bupati dan DPRD". Kenapa demikian? Sebab, sepanjang pengalaman Republik ini, tak bisa dipungkiri bahwa sejak rancangan hingga di titik realisasi APBD, bobot tingkat partisipasi publik yang bermakna tergolong masih minim. Alasannya cukup sederhana, di luar rutinitas anggaran publik sepanjang kluster pelayanan publik yang mendasar, mana ada program atau paket pekerjaan yang bisa "diambil" rakyat biasa atau pengusaha kalau ia bukan "orangnya Bupati" atau ia "anak main" anggota DPRD setempat. Bukankah begitu?

Belum lagi soal data telanjang mengenai APBD beserta lampirannya, kecenderungannya masih sulit diakses dan dibaca secara leluasa oleh publik, warganya sendiri, apalagi di daerah otonom yang masih berada di kluster tertinggal atau daerah tersebut status akses teknologi informasi belum memadai. Kalaupun ada, data itu sesungguhnya hanya sekadar memenuhi aspek formalitas belaka. Istilahnya, "data ecek-ecek" itu.

Ironisnya, terkadang anggota DPRD pun tidak mempunyai dokumen utuh soal anggaran publik tersebut, kecuali ia berada di posisi strategis di DPRD, minimal ia sedang menjabat sebagai Ketua Badan Anggaran atau Ketua Fraksi. Padahal, ia telah disumpah untuk bekerja demi tegaknya kehidupan berdemokrasi.

Membaca dari aspek hukum otonomi daerah, APBD dalam artian sesungguhnya berarti Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah, hukumnya wajib sama-sama dibahas -sejak ia masih dalam posisi rancangan Perda APBD- dan disahkan secara bersama oleh Bupati sebagai Kepala Daerah (KDH) dan DPRD sebagai wakil rakyat yang menjalankan fungsinya, lalu ujungnya ditetapkan bersama dengan Peraturan Daerah (Perda).

Masalahnya kemudian, bagaimana jika APBD berjalan -baik APBD murni atau APBD Perubahan - tanpa persetujuan dan pengesahan bersama KDH dengan DPRD? Apakah APBD tersebut sah secara hukum? Bagaimana dampaknya terhadap kepentingan rakyat dan akuntabilitas publik?

Utak-Atik Pola Hubungan KDH dan DPRD

Desain otonomi daerah yang diutak-atik oleh pembentuk undang-undang semenjak Orde Baru tutup buku turut mempengaruhi pola hubungan KDH dan DPRD. Kecenderungan yang menguat dalam proses utak-atik itu arahnya untuk melemahkan jiwa raga otonomi daerah dan desentralisasi. Dalilnya tetap saja dibungkus dengan rapi dan terstruktur, dalam rangka efisiensi dan efektivitas, seraya mengabaikan point penting amanat konstitusi sebagaimana termuat dalam Pasal 18, Pasal 18A dan Pasal 18B UUD 1945.

Lebih jelasnya, menelusuri kembali jejak pengaturan tentang hubungan antara KDH dan DPRD dalam kerangka otonomi dan desentralisasi, setidaknya telah memunculkan 3 (tiga) pola hubungan KDH dan DPRD pasca reformasi.

Pertama, menunjuk rezim UU 22/1999 tentang Pemerintahan Daerah, di titik ini posisi DPRD mendominasi ketika berhadapan dengan KDH. DPRD kala itu- kalau dalam ranah hukum privat- ibarat para pemegang saham sebuah perusahaan yang sewaktu-waktu bisa memberhentikan direktur perusahaan tersebut. Ambil contoh kasus, tidak sedikit KDH yang dimakzulkan atau diproses impeachment oleh DPRD di tengah jalan. Penyebabnya antara lain; laporan pertanggungjawaban KDH yang ditolak DPRD, KDH tersangkut kasus hukum, atau DPRD menganggap KDH tidak sanggup lagi menjalankan tugasnya, atau tidak lagi memenuhi syarat sebagai kepala daerah.

Besarnya kewenangan DPRD di atas bukan lahir dari ruang hampa. Ia hadir untuk mengakhiri struktur rezim yang sentralistik. Namun, alih-alih hendak menumbuhkembangkan demokrasi sampai ke daerah. Pembentuk undang-undang memilih jalan elit dalam hal memilih KDH. DPRD dilekatkan kewenangannya untuk memilih KDH. Logikanya, ketika DPRD punya wewenang untuk memilih, tentu ia juga bisa memberhentikan pilihannya tersebut. Meskipun, semangat dan tuntutan rezim UU di atas sudah mendudukkan DPRD sebagai kawan seiring yang sejajar dan mitra bagi KDH dalam melayani kepentingan rakyat di daerah.

Perihal mengenai pembahasan dan persetujuan APBD dalam rezim UU ini, KDH bersama DPRD bisa langsung menetapkan APBD melalui Perda. Tanpa melalui mekanisme evaluasi dari Pemerintah Pusat c.q Pemerintah Provinsi. Kelebihannya, APBD disahkan dan berjalan secara sat-set apabila tidak terjadi kebuntuan komunikasi antara KDH dan DPRD. Kelemahannya, rawan disusupi praktik kongkalikong antara KDH dengan DPRD.

Pola kedua dapat dibaca melalui UU Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah. Rezim UU ini secara tegas menyatakan bahwa DPRD merupakan lembaga perwakilan rakyat daerah, tetapi ia ditempatkan sebagai unsur pelaksana pemerintahan daerah. DPRD sebagai unsur pelaksana pemerintahan daerah memiliki fungsi legislasi, fungsi anggaran dan fungsi pengawasan. Rezim UU ini didesain dengan niat untuk menyetarakan dan menyeimbangkan posisi hubungan DPRD dan KDH yang berada dalam "satu rumah", seraya mengakhiri posisi DPRD yang dinilai terlalu dominan terhadap KDH.

DPRD tidak bisa lagi memberhentikan KDH "seenaknya" seperti rezim UU sebelumnya. Kewenangan DPRD untuk memilih KDH dihapus, kecuali apabila terjadi kekosongan Wakil KDH, dan pemilihan KDH diletakkan di titik koridor yang semestinya yakni melalui pemilihan langsung oleh rakyat.

Postur hubungan KDH dan DPRD perihal pembahasan dan persetujuan APBD di periode ini mengalami siklus yang melemahkan peran DPRD. Hal ini tidak dapat dilepaskan keterkaitannya seiring dengan upaya pelemahan bobot otonomi daerah dan desentralisasi. Di titik ini, kerap muncul guyonan bahwa DPRD dianggap sebagai lembaga yang bukan-bukan, ia bukan lembaga legislatif seperti yang kita bayangkan dalam konsep trias politica, ia juga bukan bagian dari struktur perangkat pemerintahan daerah.

Pergeseran pola hubungan DPRD terhadap KDH dalam hal penetapan APBD kemudian dipengaruhi oleh tangan Pemerintah Provinsi. Dari sini ia muncul pola mekanisme evaluasi ranperda oleh Pemerintah Provinsi sebagai Wakil Pemerintah Pusat, sebagaimana termuat dalam Pasal 186 dan Pasal 187 UU 32 Tahun 2004, sebelum ranperda tersebut disahkan bersama DPRD dan KDH. Mekanisme evaluasi ini penting, antara lain untuk menilai; apakah ranperda APBD tersebut sudah sesuai dengan kepentingan umum atau sudah sesuai dengan ketentuan perundangan yang lebih tinggi.

Lalu muncul pertanyaan, apakah bobot penilaian itu benar-benar memenuhi unsur objektif untuk kepentingan orang banyak di daerah dan batu ujinya memang benar-benar agar tidak terjadi pelanggaran terhadap peraturan yang lebih tinggi, atau penilaian itu bobotnya lebih besar dipengaruhi unsur subjektif dalam rangka melanggengkan kepentingan yang sedang berkuasa?

Rentan Korupsi dan Uji Kadar Kepemimpinan

Pertanyaan di atas penting diajukan kembali, untuk melacak pola desain hubungan antara KDH dan DPRD yang berjalan dalam koridor hukum positif sekarang. UU Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah menghadirkan pola hubungan KDH dan DPRD yang irisannya lebih didominasi oleh Pemerintah Pusat. Ibarat permainan wayang, dalangnya bukan di KDH atau di DPRD atau aktor daerah lainnya.

Meskipun dalam pengaturannya semakin ketat dan ada item berupa sanksi administratif apabila keduanya tidak disiplin khususnya dalam hal persetujuan bersama soal APBD. Misalnya kita ambil ketentuan Pasal 311 dan Pasal 312 UU 32/2014, soal penetapan APBD murni, rezim UU ini secara tegas menyatakan KDH bersama DPRD wajib menyelesaikan penetapan APBD dalam kurun tenggat waktu yang diberikan oleh Pemerintah Pusat, apabila lewat batas waktu, KDH dan DPRD dikenai sanksi administratif yakni tidak dibayarkan hak keuangan, secara proporsional. Namun, kesan menguatnya rezim sentralistik itu tidak bisa dihindari ketika Pemerintah Pusat bisa membatalkan secara keseluruhan atau sebagian dari ranperda tersebut.

Lalu, apabila terjadi kebuntuan komunikasi antara KDH & DPRD sehingga tidak ada kesepakatan (deadlock) dalam hal penetapan APBD murni atau APBD perubahan. Bagaimana jalan keluarnya?

Berdasarkan ketentuan Pasal 313 UU 23/2014, KDH dan DPRD yang tidak mencapai persetujuan bersama soal penetapan APBD murni dalam 60 hari sejak diajukan, KDH mengambil jalur tol yang disediakan hukum yakni melalui mekanisme penetapan APBD murni dengan Peraturan Kepala Daerah (Perkada), dengan catatan, besaran pagu APBD murni yang ditetapkan maksimal setara dengan APBD tahun sebelumnya dan wajib memperoleh pengesahan dari Gubernur selaku Wakil Pemerintah Pusat.

Di masa pembahasan APBD Perubahan, tatkala KDH & DPRD tidak ada titik temu soal kesepahaman dan kesepakatan mengenai pergeseran anggaran di APBD Perubahan yang akan disahkan, berdasarkan Pasal 317 ayat 3 UU 23/2014, KDH hanya boleh melaksanakan pengeluaran anggaran yang dianggarkan dalam APBD berjalan.

Anehnya, di daerah kerap muncul pergeseran dan realisasi anggaran yang memuat pagu yang lebih besar baik pada APBD murni maupun APBD Perubahan - khususnya dalam kasus dana penyesuaian TKD 2026 - yang salah satunya didalilkan pada pasal 69 dan pasal 107 Peraturan Pemerintahan Nomor 12 Tahun 2019 tentang Pengelolaan Keuangan Daerah. Di titik ini, wajar ada pertanyaan; dari mana ceritanya kita bisa membenarkan tindakan KDH yang mengikuti peraturan yang lebih rendah dibanding peraturan yang lebih tinggi?

Hal penting yang mesti dibaca ketika terjadi deadlock antara KDH dan DPRD, ini bukan soal administrasi belaka atau perkara kebuntuan komunikasi antara KDH dengan DPRD, melainkan ini pertanda adanya preseden buruk dan berbahaya yang berpotensi menimbulkan konsekuensi hukum yang serius di kemudian hari. Sebab, anggaran publik yang dikeluarkan dalam situasi ini potensi celah korupsinya lebih tinggi. Kepentingan rakyat dikorbankan demi kebutuhan segelintir oknum. Akuntabilitas publik dipertaruhkan. Beberapa kasus korupsi besar yang terjadi di level Pemerintah Provinsi beberapa waktu yang lalu, telah mengkonfirmasi hal tersebut.

Akibat lainnya, kepercayaan publik terhadap kemampuan KDH dalam meng-orkestra kepemimpinannya di daerah akan mengalami penurunan baik cepat maupun lambat, keabsahan anggaran publik yang dikeluarkan akan tetap dipertanyakan publik apabila tidak mempunyai dasar hukum yang kuat.

Meskipun DPRD bukan lembaga legislatif seperti yang kita bayangkan dalam konsep trias politica, fungsi anggaran & fungsi pengawasan yang melekat dalam organ DPRD merupakan salah satu penopang penting dalam jiwa raga otonomi daerah dan desentralisasi yang masih tersisa, hal tersebut sangat fundamental dalam keberlangsungan penyelenggaraan pemerintahan daerah. KDH tidak bisa dibiarkan berlarut-larut bertindak sendiri dalam menetapkan dan merealisasikan anggaran publik di daerah, ego sektoralnya mesti diturunkan, sebagaimana juga DPRD tidak dapat memaksakan kehendaknya. Bukankan setiap masalah selalu ada solusi? ***

Penulis adalah Pengamat Kebijakan Publik, Ketua Yayasan Rumah Konstitusi Indonesia (YRKI), Dosen Sekolah Tinggi Ilmu Hukum Asy-Syafi'iyah Medan