Kekhususan Aceh yang Tertahan

Oleh: Dr Usman Lamreung

Pernyataan Dr. Fachrul Razi mengenai tujuh tuntutan rakyat Aceh dalam revisi Undang-Undang Pemerintahan Aceh (UUPA) perlu dilihat dalam bingkai yang lebih besar. Persoalannya bukan semata apakah tujuh tuntutan itu benar atau salah. Pertanyaan yang jauh lebih penting: apakah revisi UUPA mampu mengembalikan makna kekhususan Aceh dari hanya sebuah teks hukum menjadi kewenangan yang benar-benar bekerja?

Pertanyaan ini penting. Sebab, selama hampir dua dekade, problem Aceh bukan tidak adanya norma. Persoalannya justru terletak pada jarak antara norma dan implementasi.

UUPA telah memberikan berbagai kekhususan kepada Aceh. MoU Helsinki menjadi fondasi politik perdamaian. Namun dalam praktiknya, sebagian kewenangan itu kemudian bersinggungan dengan regulasi nasional yang lahir setelah UUPA.

Akibatnya, Aceh memiliki kekhususan secara normatif, tetapi ketika masuk ke ruang implementasi, kewenangan itu kembali berhadapan dengan standar, prosedur, dan regulasi pemerintah pusat.

Di sinilah kritik utamanya: jangan sampai kekhususan Aceh lumpuh di tangan regulasi pusat.

Fachrul Razi menyebut tujuh tuntutan yang berkaitan dengan sektor ekonomi, antara lain perpajakan, suku bunga, sumber daya alam, perdagangan dan investasi, pelabuhan dan bandara, serta fiskal dan Dana Otonomi Khusus.

Secara substansi, sebagian besar memang berkaitan dengan bagian ekonomi dalam MoU Helsinki. MoU, antara lain, memuat hak Aceh dalam perpajakan, perdagangan dan investasi, pengelolaan pelabuhan dan bandara, serta penerimaan 70 persen dari hidrokarbon dan sumber daya alam tertentu.

Namun, ada satu hal yang perlu diluruskan.

Jangan sampai seluruh tuntutan itu dianggap otomatis menjadi kewenangan yang dapat langsung dijalankan Aceh hanya karena pernah dicantumkan dalam MoU Helsinki.

MoU Helsinki adalah kesepakatan politik perdamaian. UUPA merupakan instrumen hukum nasional yang menerjemahkan kesepakatan tersebut dalam sistem hukum Indonesia. Setelah itu, lahir pula berbagai undang-undang sektoral nasional.

Karena itu, persoalannya menjadi lebih kompleks: apa yang dijamin MoU Helsinki? Apa yang telah diterjemahkan ke dalam UUPA? Apa yang belum dilaksanakan? Dan kewenangan mana yang kemudian tergerus atau berbenturan dengan regulasi nasional yang lahir setelah UUPA?

Revisi UUPA karena itu tidak boleh berhenti pada penambahan kewenangan baru.

Jangan sampai terjadi situasi: kepala dilepas, tetapi ekornya tetap dipegang.

Aceh diberikan kewenangan secara normatif, tetapi instrumen untuk menjalankannya tetap dikendalikan melalui regulasi sektoral pusat.

Jika Aceh diberikan kewenangan mengelola sektor tertentu, Aceh juga harus memperoleh ruang regulatif yang memadai untuk menjalankan kewenangan tersebut. Sebab, kewenangan tanpa ruang regulatif hanyalah kewenangan semu.

Di sinilah persoalan NSPK—Norma, Standar, Prosedur dan Kriteria—menjadi penting.

Selama NSPK sepenuhnya ditentukan pusat tanpa memberikan ruang memadai bagi kekhususan Aceh, sebagian kewenangan Aceh akan terus berada dalam bayang-bayang regulasi pemerintah pusat.

Revisi UUPA harus mampu menjawab persoalan ini secara tegas.

Dana Otsus penting, tetapi jangan salah arah.

Fachrul Razi juga menempatkan Dana Otsus sebagai salah satu tuntutan. Tentu ini penting. Namun dalam perspektif kebijakan publik, Dana Otsus bukan tujuan akhir. Dana hanyalah instrumen untuk menjalankan kekhususan.

UUPA sendiri mengatur Dana Otonomi Khusus sebagai penerimaan Pemerintah Aceh untuk membiayai pembangunan, terutama infrastruktur, pemberdayaan ekonomi rakyat, pengentasan kemiskinan, pendidikan, sosial, dan kesehatan. Skema awalnya berlaku 20 tahun.

Karena itu, jangan sampai Aceh hanya memperoleh dana khusus, tetapi tidak mempunyai kewenangan substantif untuk menentukan arah pembangunan yang hendak dicapai.

Perdebatan Dana Otsus tidak boleh berhenti pada pertanyaan: berapa persen?

Pertanyaan yang lebih penting adalah: untuk kewenangan apa? Untuk menghasilkan apa? Dengan indikator keberhasilan apa? Dan yang paling utama: apa dampaknya terhadap rakyat?

Aceh telah menikmati Dana Otsus lebih dari satu dekade. Sejumlah indikator pembangunan bergerak positif, tetapi transformasi ekonomi yang diharapkan belum sepenuhnya tercapai.

Maka, apabila Aceh memperjuangkan keberlanjutan atau peningkatan Dana Otsus, tuntutan itu harus disertai desain penggunaan yang lebih produktif, transparan, dan terukur.

Dana Otsus harus menjadi mesin pembangunan, bukan sekadar bahan bakar APBA.

Hal lain yang perlu diluruskan adalah soal 70 persen penerimaan sumber daya alam. Jangan mencampurkannya dengan Dana Otsus.

MoU Helsinki memang menyebut Aceh berhak atas 70 persen penerimaan dari hidrokarbon dan sumber daya alam lainnya di wilayah Aceh dan laut teritorial sekitarnya. Ketentuan mengenai tambahan bagi hasil minyak dan gas juga diterjemahkan dalam UUPA.

Tetapi 70 persen penerimaan sumber daya alam bukan Dana Otsus.

Keduanya berbeda.

Penerimaan sumber daya alam merupakan persoalan bagi hasil sumber daya. Dana Otsus adalah instrumen fiskal kekhususan. Jangan dicampuradukkan.

Perjuangan Aceh harus dibangun di atas argumentasi hukum yang presisi. Jika argumentasinya kabur, pihak lain akan mudah mengatakan bahwa Aceh membangun tuntutan berdasarkan tafsir politik, bukan konstruksi hukum.

Padahal Aceh mempunyai dasar argumentasi yang jauh lebih kuat apabila seluruh tuntutan disusun secara sistematis.

Persoalan migas menjadi contoh paling jelas.

Aceh telah memiliki kekhususan pengelolaan migas melalui UUPA dan keberadaan Badan Pengelola Migas Aceh (BPMA). Namun ketika potensi migas ditemukan pada wilayah laut di luar 12 mil, persoalan batas kewenangan kembali muncul.

Karena itu, revisi UUPA tidak cukup hanya berbicara tentang bagi hasil. Yang harus diperjuangkan adalah ruang kewenangan pengelolaan.

Tidak banyak artinya Aceh mendapatkan persentase penerimaan apabila keputusan strategis mengenai eksplorasi, kontrak, pengembangan lapangan, hingga hilirisasi tetap sepenuhnya berada di luar Aceh.

Aceh membutuhkan lebih dari revenue sharing. Aceh membutuhkan authority sharing. Bahkan lebih jauh, Aceh membutuhkan value-added sharing.

Gas tidak boleh hanya keluar dari perut bumi Aceh sementara nilai tambahnya tumbuh di tempat lain. Gas harus melahirkan industri. Sawit harus melahirkan industri. Perikanan harus menciptakan industri. Mineral juga harus menghasilkan rantai nilai di Aceh.

Itulah makna pembangunan berbasis sumber daya alam.

Demikian pula pelabuhan dan bandara. Keduanya jangan hanya dilihat sebagai urusan administratif.

Pertanyaan sesungguhnya adalah: apakah Aceh mampu menjadikan pelabuhan dan bandara sebagai pintu perdagangan internasional?

Aceh berada di jalur strategis Selat Malaka dan berhadapan dengan Samudra Hindia. Tetapi keunggulan geografis tidak otomatis menghasilkan kesejahteraan.

Tanpa kawasan industri, konektivitas, investasi, sistem logistik, dan kepastian regulasi, pelabuhan hanya menjadi tempat kapal datang dan pergi.

Karena itu, kewenangan pengelolaan pelabuhan harus diarahkan untuk membentuk economic corridor.

Begitu pula bandara. Ukurannya bukan semata berapa pesawat yang mendarat, tetapi berapa investasi, wisatawan, barang, dan aktivitas ekonomi yang dihasilkan.

Fachrul benar mengangkat persoalan kewenangan. Namun pada saat yang sama, Aceh juga harus berani mengoreksi dirinya.

Tidak semua masalah Aceh berasal dari Jakarta.

Selama ini kita sering mengatakan pemerintah pusat terlalu kuat. Argumentasi itu memiliki dasar. Tetapi Aceh juga harus bertanya: apakah semua kewenangan yang sudah diberikan telah dimanfaatkan secara optimal? Apakah regulasi daerah sudah berkualitas? Apakah APBA sudah produktif? Dan apakah elite Aceh benar-benar solid memperjuangkan kepentingan Aceh?

Pertanyaan-pertanyaan itu penting karena perjuangan revisi UUPA tidak boleh direduksi menjadi pertarungan Aceh melawan Jakarta.

Aceh harus memperbaiki kapasitas internal sambil memperjuangkan kewenangannya kepada pemerintah pusat.

Persoalan Aceh bukan hanya kuatnya Jakarta. Persoalan lainnya adalah fragmentasi di tubuh Aceh sendiri.

Dalam beberapa kesempatan saya menegaskan, perjuangan revisi UUPA membutuhkan tiga hal: konsolidasi, komunikasi, dan solidaritas.

Konsolidasi berarti elite Aceh mempunyai agenda yang sama.

Komunikasi berarti seluruh jalur politik digunakan—DPR RI, DPD RI, pemerintah pusat, kementerian, dan lembaga terkait.

Solidaritas berarti kepentingan jangka panjang Aceh tidak boleh dikalahkan oleh ego sektoral dan kepentingan politik jangka pendek.

Sejarah Aceh memperlihatkan, agenda besar terkadang melemah bukan hanya karena pusat kuat, tetapi juga karena Aceh tidak cukup solid.

Karena itu, tujuh tuntutan yang disampaikan Fachrul Razi dapat ditempatkan sebagai bagian dari agenda kolektif Aceh. Namun perjuangannya harus dibangun dengan argumentasi hukum yang presisi, desain kebijakan yang terukur, dan tujuan yang dapat dipertanggungjawabkan.

Sebab, revisi UUPA pada akhirnya bukan sekadar soal menambah pasal atau memperbesar Dana Otsus.

Yang jauh lebih penting adalah memastikan kekhususan Aceh tidak lagi hanya hidup di atas kertas, tetapi benar-benar mempunyai kuasa ketika dijalankan.

Penulis adalah Pengamat Politik dan Kebijakan Publik