Otonomi Daerah yang (Di)tenggelam(kan)?

Oleh: Amir Hamdani Nasution

Pertengahan Desember 2017, dalam sebuah ruang kuliah, Hilaire Tegnan, seorang sarjana asal Pantai Gading, saat itu ia hadir sebagai Associate Professor dari Universite de Sorbonne Paris, dan Fakultas Hukum Universitas Andalas. Penulis mencoba untuk meminta respon Tegnan terkait perkembangan otonomi daerah dan desentralisasi di Indonesia. Tegnan menerangkan lebih kurang seperti ini; pasca reformasi di Indonesia, otonomi daerah dan desentralisasi memang sudah dibuka. Namun, khususnya kran desentralisasi, saluran tersebut hanya terbuka untuk kran desentralisasi administrasi, sementara saluran desentralisasi fiskal tidak dibuka sepenuhnya. Sederhananya, Pemerintah Pusat telah menyerahkan kewenangan sepenuhnya kepada Pemerintah Daerah Kab/Kota untuk mengurus dirinya sendiri - di luar lima kewenangan dasar yang dimiliki Pemerintah Pusat versi UU 22/1999- akan tetapi tidak disertai penyerahan pengelolaan dana yang memadai dalam membiayai kewenangan yang diserahkan tersebut.

Hari ini, semakin banyak suara Pemerintah Daerah yang "ribut " dan mengeluh bahkan "menjerit" dengan arah kebijakan Pemerintah Pusat soal cara pandang dan cara kerja Pemerintah Pusat dalam memperlakukan otonomi daerah dan desentralisasi.

Lalu, jika kebanyakan daerah sudah "menjerit", mengapa kesannya seolah-olah tidak ada yang mendengar? Atau jangan-jangan, memang tidak ingin mendengar?

Pengalaman Pahit Republik

Jamak diketahui, "asbabun nuzul" lahirnya kebijakan desentralisasi dan otonomi daerah di Republik ini akibat pengalaman panjang salah urus perihal tata kelola pemerintahan yang terjadi, kita tunjuk saja di zaman Orde Baru. Sebuah zaman yang kental dengan aroma kebijakan yang tersentralisasi. Daerah tidak berdaya dan tidak punya kuasa dalam mengatur dirinya sendiri utk melaksanakan pembangunan dan memaksimalkan pelayanan publik secara langsung kepada masyarakat, padahal mayoritas masyarakat Indonesia hidup di daerah dan wilayah pelosok serta sumber daya alam kekayaan Republik ada di daerah. Situasi yang tidak mengenakkan, Daerah hanya jadi penonton di saat sumber daya alam mereka diangkut semua ke Pusat.

Kebijakan yang sentralistik itu mau tidak mau mengendalikan -boleh dikatakan- segala program pembangunan dan pelayanan publik, mulai dari hal kecil hingga program besar, mulai dari ujung tanah Merauke hingga ujung tanah Sabang, tongkat kendali sepenuhnya hanya di Jakarta.

Dampaknya apa? Sederhana saja, ketika urusan publik hanya diselesaikan di satu meja, sebutlah di meja Jakarta - apalagi kekuasaan yang sudah mencapai usia 30 tahun - maka penyalahgunaan wewenang tidak bisa dihindari dan dipungkiri. Ambil contoh, begitu banyak ketimpangan pembangunan antar wilayah dan ketimpangan pertumbuhan ekonomi. Misalnya, jangankan jalan yang menghubungkan antar kabupaten, bertahun-tahun kita "menikmati" jalan status nasional di lintas Sumatera penuh dengan lobang dan kubangan.

Di titik lain, setiap tahun, sehabis lebaran Idul Fitri, selalu ada orang berbondong-bondong pergi merantau ke Jakarta untuk sekadar mencari makan, disebabkan pertumbuhan ekonomi di daerah yang tidak menjanjikan. Ibarat stok gula yang melimpah, yang diambil dari seluruh pelosok negeri, lalu dengan "sengaja" hanya ditumpahkan di sekitar Monas, tentu saja koloni semut dari ujung pulau terluar pun akan mengarungi lautan untuk bisa sampai ke titik Monas.

Sistem yang terpusat itu pun menyelimuti pola pengisian Kepala Daerah. Di zaman Orde Baru, sudah menjadi pengetahuan umum di masyarakat, siapa yang mau jadi Gubernur maupun Bupati atau Walikota. Kalau ada akses ke pusat kekuasaan di Jakarta, tidak ada cerita, barang jadilah itu.

Gelombang Otonomi Daerah

Setidaknya, berdasarkan pengalaman Republik ini sesudah rezim Orde Baru tutup buku, ada beberapa gelombang yang membawa perubahan mendasar terkait arah otonomi daerah dan desentralisasi.

Gelombang pertama yakni tahun 1999. Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah, UU ini merubah total cara pandang dan cara kerja Republik ini terhadap Daerah. UU ini satu paket dengan Undang-Undang Nomor 25 Tahun 1999 tentang Perimbangan Keuangan Pusat dan Daerah.

Praktik kebijakan yang tersentralisasi selama ini, diputar pendulumnya ke arah desentralisasi. Hak otonomi daerah yang ada di Pasal 18 UUD 1945, menegaskan bahwa otonomi dijalankan daerah seluas-luasnya. Sebab yang punya warga dan langsung bersentuhan dengan masyarakat bawah adalah Pemerintah Daerah Kab/Kota. Pemerintah Pusat fokus mengurusi dalam hal pertahanan/keamanan, agama, bank sentral/fiskal nasional, peradilan, dan politik luar negeri.

Hasilnya apa? Rezim undang-undang ini memantik eskalasi di level Pemerintah Daerah Kab/Kota bergeliat dalam memacu pembangunan di daerah, menata birokrasi, membenahi kluster pendidikan, kluster kesehatan, pelayanan publik lainnya dan berupaya menanggulangi kemiskinan di daerah masing-masing.

Sayangnya, sambil menunjuk catatan Prof Ryas Rasyid, semestinya turunan UU 22/1999 yang berlaku di tahun 2021 ini diikuti terbitnya peraturan pemerintah dan keputusan presiden, yang mana dibutuhkan 30 PP dan 197 Keppres untuk menjadi pedoman daerah, celakanya hal itu tidak dilaksanakan Pemerintah Pusat. Di titik ini, ada semacam ketidakikhlasan Pemerintah Pusat dalam hal memenuhi hak otonomi daerah dan desentralisasi tersebut.

Akibatnya apa? Pemerintah Daerah tentu berjalan sendiri-sendiri sesuai kepentingan daerah masing-masing. Di sektor dunia usaha, pelaku usaha mengeluh dan risau dengan banyaknya item retribusi, pajak yang tinggi, ketidakpastian hukum, tumpang tindih izin, dan gejala munculnya "raja-raja kecil" di daerah semakin menyeruak.

Meskipun pembiayaan pelaksanaan otonomi daerah dan desentralisasi sudah diakomodir melalui UU 25/1999, namun titik lemahnya ada pada ketidakadilan dan adanya indikasi tidak transparansinya dalam pembagian DAU dan sumber-sumber lainnya yang diberikan kepada Daerah.

Gelombang kedua yang merubah arah otonomi daerah dan desentralisasi itu seiring terbitnya paket Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah dan Undang-Undang Nomor 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan antar Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah. Arah desentralisasi dan otonomi daerah perlahan dicabut dan ditarik kembali ke Pusat. Pemerintah Daerah Provinsi dalam rezim undang-undang yang sebelumnya tidak mempunyai "taji dan kuku" dalam mengontrol Kab/Kota, maka melalui UU ini diberikan kewenangan yang cenderung besar berdasarkan asas dekonsentrasi. Gubernur difungsikan perlahan secara maksimal berperan sebagai Kepala Daerah otonom sekaligus wakil Pemerintah Pusat di daerah.

Gelombang ketiga yang semakin memicu "ditenggelamkannya" otonomi daerah dan desentralisasi yakni dengan terbitnya Undang-Undang 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah. Dengan dalih efisiensi, peran Pemerintah Pusat semakin besar dalam mempersempit ruang gerak otonomi daerah, sembari "dibelakang layar" kran sistem sentralisasi itu kembali dibuka lebar. Contoh sederhana, kewenangan pengelolaan di sektor pendidikan SMA sederajat ditarik ke Provinsi dan izin pertambangan dan energi ditarik ke Pusat & Provinsi.

Dalam konteks ini, Prof. Djohermansyah Djohan, Guru Besar Otonomi Daerah, telah lama memperingatkan kecenderungan sistem yang sentralistik ini. Dalam pandangannya, sejak 2014 ia menyebutkan bahwa UU 23/2014 ini belum sepenuhnya menjawab kebutuhan di lapangan karena proses pembahasannya harus mengakomodasi berbagai kepentingan. Kekhawatirannya, ia mengidentifikasi dua akar persoalan. Pertama, ada ketidaksiapan daerah dalam menerima otonomi yang luas, yang besar dan banyak itu. Kedua, ada yang namanya ketidakikhlasan Pemerintah Pusat dalam melepaskan kewenangan-kewenangan tersebut kepada Pemerintah Daerah.

Merawat Otonomi Daerah

Salah satu janji Republik ini adalah memenuhi otonomi daerah, guna mempercepat tercapainya keadilan antar wilayah dan mengikis ketimpangan antar wilayah. Namun jika dalam rentang waktu yang terjadi malahan pembiayaan daerah "dilucuti" secara bertubi-tubi, tanpa adanya kajian matang, tanpa adanya sosialisasi memadai.
Pemerintah Pusat selalu berdalih ini kebijakan efisiensi. Di titik ini, bukankah ini arus balik sentralisasi yang sedang dibungkus rapi dan terstruktur?

Data terbaru juga menunjukkan mengenai pembiayaan daerah yang makin mengecil porsinya, sementara belanja Pemerintah Pusat semakin membesar. Membaca postur APBN 2027 sepanjang kluster item transfer ke daerah hanya Rp735 triliun. Kondisi ini semakin menunjukkan bahwa cara pandang dan cara kerja Pemerintah Pusat melihat otonomi daerah dan desentralisasi sedang tidak baik-baik saja.

Merawat otonomi daerah dan desentralisasi itu penting untuk menjaga keutuhan Republik ini. Langkah pentingnya, (1) pengambil kebijakan di Pusat tetap selalu mengedepankan cara berpikir dan cara bertindak dalam kerangka menjaga titik keseimbangan yang sejati antara Pusat dan Daerah, agar keadilan antar wilayah dan pemerataan pembangunan di daerah tercapai, (2) menyahuti keluhan Daerah dengan mengembalikan dana transfer ke daerah secara proporsional dan adil, bukan didasarkan pada unsur keseragaman dan kepentingan politik elektoral, (3) memikirkan ulang terkait desain besar otonomi daerah itu penting, tapi mesti berangkat dari prinsip keadilan dalam pemenuhan desentralisasi fiskal dan pemerataan pembangunan wilayah, bukan semata-mata dari logika efisiensi.

Sebab, otonomi daerah adalah janji konstitusi. Ia bukan semacam barang berbentuk "hadiah" dari Pemerintah Pusat, melainkan hak daerah yang dijamin oleh UUD 1945.***

Penulis adalah Pengamat Kebijakan Publik, Ketua Yayasan Rumah Konstitusi Indonesia (YRKI), Dosen Sekolah Tinggi Ilmu Hukum Asy-Syafi'iyah Medan